Ao atribuir essa função para um colegiado central, com respaldo político-institucional, o decreto demonstra a importância do tema no âmbito das políticas governamentais e reforça o compromisso da administração pública federal com um constante processo de aprimoramento institucional.

Além disso, o decreto formaliza e dá transparência ao procedimento de incorporação e internalização dessas boas práticas de governança: o CIG funciona como uma espécie de “porta de entrada” para propostas relativas à matéria na solução de problemas comuns

Dessa forma, se o Comitê entender pertinente, iniciativas bem-sucedidas de órgãos específicos da administração pública federal poderão ser analisadas e eventualmente incorporadas às boas práticas da administração pública federal.

Valendo-se da prerrogativa de encaminhar ao CIG propostas de implementação dos princípios e diretrizes de governança (art. 13 - A, inciso II), essas organizações poderão sugerir que aquela iniciativa seja replicada nos demais órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Ao CIG caberá, novamente, analisar a proposta e, se entender pertinente, editar resoluções ou aprovar manuais que catalisem a disseminação daquela prática em toda a administração pública federal.

Ainda dentro das competências do CIG, é importante mencionar a sua prerrogativa (art. 9º - A, inciso I) de definir medidas, mecanismos e práticas organizacionais que permitam a implementação dos princípios e diretrizes de governança. Em outras palavras, cabe ao Comitê traduzir tais princípios e diretrizes em ações concretas com soluções para a melhoria da governança das instituições públicas federais.

Essa prerrogativa poderá ser exercida por meio de manuais ou guias (art. 9º, inciso II) ou, diretamente, por meio de resoluções (art. 9º, inciso V). A duplicidade de canais se deve ao fato de que nem sempre uma recomendação necessita de um manual para ser comunicada, o que dá agilidade e desburocratiza o processo de internalização das boas práticas de governança.

Também compete ao CIG garantir a coerência de políticas de governança vinculadas a temas específicos (art. 9º - A, inciso III). Dessa forma, a execução de políticas e programas já existentes – como o de aperfeiçoamento de políticas públicas, programas e ações do Poder Executivo federal, coordenado pelo Comitê de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas Federais (CMAP) – e de outras que vierem a ser instituídas poderá receber recomendações diretamente do CIG, evitando que sejam contraditórias entre si ou contrárias a elementos da política “geral” de governança.

Essa competência é especialmente importante em função da demanda, cada vez mais frequente, pela criação de colegiados temáticos com participação direta dos ministros dos órgãos que compõem o CIG. Essas demandas são normalmente ancoradas na ideia de que, sem o respaldo ministerial, esses colegiados podem ter sua eficácia reduzida. Note-se, no entanto, que se em cada colegiado criado forem incluídos os mesmos ministros, ter-se-á duplicação de esforços, problemas de agenda e, eventualmente, descontinuidade.

Por fim, também compete ao CIG acompanhar a evolução da aplicação das suas recomendações e de outras iniciativas que busquem melhorar a governança (art. 9º - A, IV). Esse acompanhamento tem caráter estratégico – e não operacional –, já que ter uma visão geral da implementação da política de governança é necessário para garantir sua adequada condução.

O §1º do art. 9º - A do decreto define duas regras fundamentais para os manuais e guias editados pelo CIG. Em primeiro lugar, deixa claro que as recomendações contidas nessas publicações deverão ser implementadas apenas nos órgãos indicados na decisão que aproválas. Nada impede, no entanto, que a decisão preveja aplicação irrestrita a toda administração pública federal. Em segundo lugar, estabelece a ligação do CIG com os comitês internos de governança, que devem observar o que prevê o manual (art. 9º - A, §1º, inciso II) e promover e acompanhar a implementação das recomendações nele contidas em seus respectivos órgãos (art. 15 - A, inciso III).

Em relação à secretaria executiva do Comitê, o decreto prevê (art. 11 - A) que a função caberá à Secretaria-Executiva da Casa Civil da Presidência da República, que terá as seguintes atribuições: i) receber, instruir e encaminhar aos membros do CIG as propostas recebidas na forma estabelecida no caput do art. 10-A e no inciso II do caput do art. 13-A; ii) encaminhar a pauta, a documentação, os materiais de discussão e os registros das reuniões ; iii) comunicar a data e a hora das reuniões ordinárias ou a convocação para as reuniões extraordinárias; iv) comunicar a forma de realização da reunião, se por meio eletrônico ou presencial, e o local, quando se tratar de reuniões presenciais; e v) disponibilizar as atas e as resoluções do CIG em sítio eletrônico ou, quando for confidencial, encaminhá-las aos membros.

Esclarecidas as principais competências do CIG, é possível indicar uma representação esquemática do processo de internalização das boas práticas de governança coordenado pelo Comitê (fluxograma 1).

FLUXOGRAMA 1 - DINÂMICA DA INTERNALIZAÇÃO DE BOAS PRÁTICAS DE GOVERNANÇA

5.2 TRANSPARÊNCIA DAS RECOMENDAÇÕES

Há duas formas de o CIG dar transparência às suas recomendações. A primeira, mais comum e menos formalista, envolve um processo decisório mais célere e não culmina em uma resolução, mas na disponibilização de uma ata referente à reunião dos ministros que compõem o Comitê – forma optada pelo colegiado em suas reuniões no ano de 2018. As recomendações constantes somente nessas atas, que não foram formalizadas em uma resolução, não são vinculantes, de aplicação peremptória, imediata e irrestrita. A segunda, menos frequente e mais complexa, envolve a edição de uma resolução. Nesses casos, o CIG pode criar recomendações que devem ser observadas pelos órgãos e entidades que especificar, conforme prevê o art. 13-A, inciso I, do Decreto nº 9.203, de 2017.

No caso da segunda forma, conforme procedimento definido a seguir¹, mais formal e mais complexo, tem-se como objetivo garantir, em razão das consequências aos afetados, que o processo decisório seja baseado em evidências, que os principais riscos sejam mapeados e gerenciados e que as alternativas regulatórias sejam analisadas e descartadas.

Essa preocupação de uma resolução construída a partir de uma decisão fundamentada deriva dos princípios que norteiam a política de governança e de uma inexorável vinculação às melhores práticas de um processo decisório: uma recomendação para melhorar a governança não pode ser construída em um processo que ignore as boas práticas de governança.

Dessa forma, o primeiro passo do procedimento para edição de resoluções envolve a análise técnica da proposta – em relação aos seus fundamentos jurídicos e, principalmente, quanto ao seu conteúdo.

Do ponto de vista jurídico, a proposta deve estar dentro do escopo de competências do CIG, e isso implica a verificação da pertinência do tema ao conjunto de princípios e diretrizes da política de governança. Não é possível, por exemplo, que o CIG trate de aspectos relacionados à criação de carreiras, órgãos ou benefícios previdenciários.

Note-se, no entanto, que a análise jurídica, em regra, não adentra no conteúdo de guias e manuais objeto de resoluções do CIG. Exceto na remota possibilidade de esses documentos conterem recomendações manifestamente ilegais ou inconstitucionais, a análise de seus conteúdos diz respeito exclusivamente ao mérito das propostas.

Do ponto de vista do mérito, a proposta de resolução deve estar baseada em uma análise técnica: i) do problema a ser enfrentado, com evidências de sua existência e de seus efeitos deletérios; ii) das soluções possíveis que foram aventadas, com uma justificativa fundamentada da opção finalmente escolhida; e iii) dos resultados esperados com a medida, incluindo formas e procedimentos para acompanhá-los.

É preciso ainda, na análise de mérito de propostas voltadas à aprovação de guias e manuais, que as recomendações contidas nos documentos sejam avaliadas, notadamente em relação à sua compatibilidade com as demais recomendações do CIG e à adequação da sua aplicação em toda a administração pública federal.

Essas análises técnicas – de mérito e jurídica – devem ser realizadas, no caso de propostas oriundas de órgãos e entidades não integrantes da Casa Civil da Presidência da República, por suas próprias estruturas internas.

O envio da proposta não precisa seguir o procedimento fixado para edição de atos normativos, que tramitam por meio do Sistema de Geração e Tramitação de Documentos Oficiais do Governo Federal, uma vez que a exigência não consta do decreto. Para esse fim, pode ser utilizado o Sistema Eletrônico de Informações (SEI) ou mesmo a comunicação direta por e-mail institucional, privilegiando a celeridade e a economia de recursos defendidas nas boas práticas de governança.

Uma vez que as propostas externas à Casa Civil sejam apresentadas, cabe ao subchefe da SAG analisar o seu mérito e à Subchefia para Assuntos Jurídicos (SAJ) apresentar o parecer jurídico sobre a questão. A partir dos elementos disponíveis que envolvem o assunto e após a análise interna realizada pela Secretaria Executiva, a proposta será submetida à deliberação dos ministros, em reunião convocada pelo coordenador do CIG. As resoluções deverão ser observadas pelos órgãos e entidades da administração pública federal, ressalvadas as exceções de alcance e vinculatividade eventualmente impostas pelo CIG às recomendações.

Note-se, contudo, que nem todas as recomendações do CIG precisam seguir esse procedimento. Eventualmente, o CIG poderá realizar reuniões, deliberar sobre temas específicos e emitir recomendações que não se apresentarão na forma de resoluções – embora, por força do princípio da transparência (art. 3º, inciso VI), todas as deliberações tenham que ser registradas em atas, disponibilizadas em sítio eletrônico² . Nesses casos, no entanto, as recomendações do CIG não estão amparadas pela força vinculante que o decreto lhes empresta. Ou seja, os órgãos e entidades não estariam obrigados a incorporar essas recomendações, como determina o art. 13-A, inciso I.

Sendo assim, nas situações em que for necessária maior celeridade e a depender do alcance e efeitos que se pretende dar, pode-se optar pela deliberação rápida, com registro em ata da decisão ou da recomendação. Nos casos em que for necessário eventual efeito vinculante, deve-se observar um procedimento formal para edição de uma resolução específica, com manifestações de mérito e jurídica anexadas ao processo. A tabela 2 sintetiza os efeitos decorrentes das opções que o CIG tem para emitir suas recomendações.

 5.3 TODOS PODEM COLABORAR

Um dos principais pilares da política de governança é a sua abertura à construção horizontalizada de iniciativas e de instrumentos para aprimoramento da governança do Poder Executivo federal.

A prerrogativa de colaborar com o processo de desenvolvimento da política – concedida indistintamente a órgãos e entidades, por meio do art. 13, inciso II, do Decreto nº 9.203, de 2017 – é fundamental para dar celeridade e legitimidade à incorporação de boas práticas de governança.

Assim, espera-se que iniciativas inovadoras de órgãos e entidades, que já foram testadas e se mostraram aptas a produzir resultados positivos para a sociedade, sejam replicadas de forma muito mais rápida em toda a administração pública.

Em vez de um processo lento, informal e, por vezes, burocrático de disseminação dessa boa prática, o órgão ou a entidade poderá apresentar proposta diretamente ao CIG (que a receberá por meio de sua Secretaria Executiva), que analisará a viabilidade de sua extensão aos demais órgãos e entidades da administração pública federal.

Espera-se, igualmente, que a construção conjunta de boas práticas de governança por todos os órgãos e entidades interessados garanta maior legitimidade às recomendações do Comitê.

A lógica de uma coordenação verticalizada (top-down) não afasta a ideia de uma construção conjunta da política. Nesse sentido, a preocupação é que órgãos e entidades sejam protagonistas não só no desenvolvimento de iniciativas internas, mas também na formulação de boas práticas aplicáveis a toda administração pública.

Essa prerrogativa, por óbvio, envolve responsabilidades. O envio de propostas deve seguir o procedimento descrito no item 5.2 com a justificativa da proposição e da minuta da resolução pertinente, se for o caso, e é desejável que envolva algum nível de coordenação prévia com algum dos membros do CIG e com a Secretaria Executiva do Comitê.

Mais detalhes sobre o papel de órgãos e entidades na construção da política de governança serão apresentados no capítulo 6.

5.4 FUNÇÕES DOS MANUAIS E GUIAS

A utilização de guias e manuais para a veiculação de recomendações é uma das principais inovações na forma de comunicação de medidas desejáveis para o desenvolvimento de uma política.

No caso da política de governança, a utilização do recurso é oriunda da necessidade de superar a linguagem formalista e engessada das normas formais. Atos normativos tradicionais tendem a ser incompletos, a estimular a burocratização e a provocar ineficiências, dada a dificuldade de adaptação à realidade de cada órgão ou entidade a partir de um único padrão.

Dessa forma, buscando mecanismos mais brandos de veiculação normativa (soft law), os manuais e guias do CIG são mais adequados à construção de recomendações que, como já foi ressaltado no primeiro capítulo, devem ser contextualizadas e dinâmicas.

Essas características são essenciais para a construção de uma boa governança – e, na maior parte das vezes, não são possíveis de serem alcançadas por meio de instrumentos normativos formais (hard law).

Portanto, os manuais e guias do CIG têm a função principal de sintetizar um conjunto de recomendações sobre um tema específico, para um determinado período e contexto, que podem auxiliar os órgãos e entidades na execução da política de governança.

É natural que algumas dessas recomendações já tenham sido superadas por determinados órgãos e entidades que já tenham alcançado maior nível de maturidade institucional.

É também natural que algumas recomendações não sejam aplicáveis no contexto específico do órgão ou da entidade. Por exemplo, uma recomendação relacionada à edição de atos normativos não será aplicável em um órgão ou em uma entidade que não possua essa competência.

Por isso, o alcance do guia ou do manual está sempre vinculado ao contexto e ao modelo de governança de cada instituição. Em regra, não faz sentido que seja tomada como boa prática uma medida anacrônica ou inócua. Há, portanto, liberdade de órgãos e entidades para desenvolverem procedimentos mais robustos e avançados em relação às recomendações contidas em guias e manuais.

1. Conforme se verá a seguir, o detalhamento dos procedimentos de decisão do CIG não será objeto de um regimento interno – constando, na verdade, neste Guia. A opção do decreto e do CIG por não editar ato normativo fixando regras para os procedimentos de execução das atividades do Comitê deriva da necessidade de racionalizar a atuação administrativa e simplificar a regulamentação do funcionamento de órgãos colegiados. Este Guia, aprovado pelo CIG, estão aprovadas as definições dos procedimentos aqui descritos, o que elimina a necessidade de uma resolução específica sobre o tema e, portanto, ajuda a promover o princípio da melhoria regulatória. Dito de outra forma, sendo possível definir os procedimentos por meio de quadros e explicações simples dentro deste texto, não se faz necessária a criação de um regimento interno. Presidência da República. [voltar]

2. Em suas primeiras reuniões, realizadas no ano de 2018, o CIG optou por registrar suas deliberações somente em atas, sem que houvesse a edição de resoluções. [voltar]